近日，國家旅游局官網發布公告，從6月1日起停止實施《關于試行旅行社委托代理招徠旅游者業務有關事項的通知》(旅監管發〔2010〕77號)(以下簡稱“77號文”)。消息一出，在業內引起了極大的反響，也出現了多種聲音和解讀。圍繞相關話題，本報采訪組進行了調查采訪。
曾是繁榮市場的“功臣”
2010年5月，國家旅游局發布的77號文共有12條事項，就組團社、代理社的權責做了界定，也對相關程序和內容做了較為細致的解釋。當時，國家旅游局發布77號文是出于貫徹落實《旅行社條例》和《旅行社條例實施細則》的需要，試圖促進旅行社業形成批發、零售業務分工體系。
在接受本報記者采訪時，神舟國旅集團市場公關部總監郭玲梅說，77號文出臺的目的其實很明確，就是要促進“批零分家、垂直分工”。一些舉措也很有挑戰性，比如第11條，委托招徠業務將適時向非旅行社的組織或個人試點和逐步開放，這在當時是很有前瞻性的。另外，魄力也比較大，比如要求各地各旅行社及時報告意見，國家旅游局將總結經驗并修改完善規范，以保證此項改革取得成功。
廣東偉然律師事務所律師閔令波認為，77號文的出臺突破了旅行社業務經營許可限制，尤其是出境游委托代理招徠，旅行社對此非常歡迎。有出境游資質的旅行社可以合法委托大量中小旅行社代為收客，使得自己的渠道可以延伸到各個地域，乃至鄉鎮，而不用去開分社。既節約了投入成本，又可以實現渠道的全覆蓋。而大量中小旅行社有了出境游代理權限，也可以合法地在當地開展出境游招徠業務，既擴大了業務，也方便了游客。
北京捷達假期國際旅行社有限公司市場總監楊維一告訴記者：“具備出境旅游資質的旅行社大部分集中在一線城市，二、三線城市或縣市地區則缺少‘正規軍’，但出境旅游需求日益強烈，77號文出臺之后，旅行社之間可以通過簽訂委托代理協議的方式解決一方沒有資質的問題，快速打通產品和游客之間的壁壘，擴大了銷售渠道，推動了出境旅游業務在這些地區的發展。”
對此，山東國信旅行社董事長張曉國、青島中之旅國際旅行社總經理孫樹偉都認為，77號文的初衷是好的，確實擴大了旅行社招徠游客的渠道。
據了解，2010年以來，我國出境旅游發展迅速，從2010年的5000萬人次快速增長到2014年的1億人次。
閔令波認為，這些發展的背后，有廣大中小代理旅行社招徠旅游者的功勞。同時，市場也催生出如眾信、凱撒等大型出境游批發商，涌現出如旅游百事通、寶中旅游、易游天下等線下全國連鎖零售商，以及攜程、去哪兒、途牛、同程等以零售為主的在線銷售平臺。
中旅總社市場部相關負責人表示，77號文的核心意義在于具有出境游和邊境游經營資質的旅行社可以委托不具有相關資質的旅行社經營出境游業務，由此擴大銷售渠道，繁榮了出境旅游市場，在短短的四五年時間，中國公民出境旅游人數得到了爆發式的增長。
擾亂市場秩序的“罪人”?
不可否認的是，77號文一方面對旅游市場的壯大產生了積極作用，另一方面也帶來一系列的問題。
樂道旅行市場部總監郭曉鵬認為，77號文在旅游行業發展的特定時間發揮了其應有的管理作用，隨著旅游行業的逐步發展，77號文也出現了監管方面的真空地帶。例如，一些自己沒有實際旅游產品，以低團費結合高額押金的收客方式，實施違法經營行為，最終攜帶游客巨額押金潛逃的旅行社門市，都給旅行社行業帶來了非常不好的影響。因此停止77號文，實際上是國家旅游局為了維護市場健康發展的一個舉措。
湖南長沙市旅行社協會會長黃朝暉介紹，2010年，77號文剛剛發布時，長沙國旅也曾經簽署了幾十家委托代理社，但后來發現監管難度太大，不利于旅行社品牌的打造，便不再簽署委托代理社。湖南快樂之旅國際旅行社總經理許劍介紹，2010年，快樂之旅還沒有出境游資質，也曾經作為委托代理社代理出境業務。2014年，快樂之旅取得出境游資質后，也與幾十家中小旅行社簽署了委托代理協議。當角色轉變后才發現，委托代理旅行社送來的客源并不多，而且非常不好管理，“他們就是拿著出境游的資質，做自己的事情。”
有業內人士透露，由于擔心放開出境委托招徠會造成市場混亂，尤其擔心會混淆“出境資質”，有的省從開始就一直沒有試行，比如北京;有的省在試行一段時間后又停止了，比如上海。
黃朝暉認為，77號文是這幾年來旅行社市場混亂的根源。由于沒有一套有效的監督管理辦法和產品質量標準，導致旅游部門以及出境游旅行社對委托代理旅行社無法監管和控制，把簡單的市場搞復雜了，許多小旅行社依托代理協議搖身一變成了出境社，為了爭奪客源，低價、零負團攬客等行為屢禁不止。
張曉國說，77號文使旅行社行業變得十分混亂，特別是允許沒有旅行社資質的組織和個人受委托招徠客源，使整個旅行社市場失控，既對合法旅行社不公平，也帶來諸多市場隱患。
孫樹偉透露，77號文在運作過程中出現了一些問題。代理社本來不能單獨操作，收的客人要交給委托社，但現在很多都在單獨操作，導致價格混亂。有些地方旅行社的從業人員之間交換名片，看似是同一家旅行社的，結果都不認識，也有代理社不把游客交給委托社。很多委托社對代理社的做法也是睜一只眼閉一只眼，只要代理社交管理費，“歐美的團隊，一般是北京、上海、廣州在操作，一些代理社發現委托社也是與北上廣的旅行社合作，直接就越過委托社而與北上廣的組團社合作。”
郭玲梅認為，之前的代理市場確實十分混亂，有些甚至代理多家旅行社，游客利益無法得到保障。她認為，77號文確實在細節問題上有待完善，比如開票、蓋章、收款、簽合同等等，需要在總結經驗的基礎上，再出臺切實可行的操作細則。
閔令波分析，很多代理社只單純追求利潤，銷售過程中往往伴隨零負團費、強迫購物等侵害旅游者權益的行為，嚴重損害了旅游市場的健康發展。
中旅總社市場相關負責人認為，近年來中小旅行社，尤其是中小出境游委托代理商亂象叢生，且委托代理中轉環節多，確實不利于市場規范和游客權益的保障。
委托代理的權利在“資質”?
不少業內人士認為，停止77號文被解讀為停止委托代理并不準確，因為旅游法第60條已經明確了旅行社代理的權利，停止77號文主要是它有一些內容和旅游法相沖突，比如備案等委托方式相關的規定，旅游法只是要求載明委托方的基本信息即可。
張曉國認為，國家旅游局只是對該文與旅游法相悖的規定進行矯正。而對于77號文允許的可以委托沒有資質的組織和個人顯然是違背旅游法的，隨著該文的停止，這些違法的規定自然也會被矯正和終止，而對有資質的旅行社間的委托代理不會有什么影響。另外，對委托代理的權限也會得到規范，比如代理社僅限于對委托社的產品進行招徠，而不能進行產品的操作等。
閔令波認為，旅游法第60條規定應當在旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息，意在規范代理招徠業務，滿足旅游者的知情權，保護旅游者的合法權益，而并非破除旅行社業務經營許可限制。
孫樹偉分析認為，停止委托代理，可能是針對沒有旅行社資質的企業和個人而言，沒有資質再去代理收客就是違法的，這樣有利于規范市場秩序。旅行社的拼團業務不會受到影響，拼團業務是旅行社聯合運作，都有合法的資質。
中國國旅(青島)國際旅行社副總經理邵華認為，國家旅游局停止77號文很有必要，出境游需要專業素質，一些代理社的從業人員對出境游并不了解。代理社從事出境業務對有資質的旅行社來說是不公平競爭，正規的旅行社需要交那么多保證金。“我們現在一家代理社也沒有，就是為了保證質量，讓客人得到第一手的信息，代理社所帶來的風險很難控制。正規的旅行社，日本、韓國線路都有專員，對當地旅游信息都很了解，而代理社的從業人員做不到。”
閔令波認為，停止實施77號文，旅行社仍然可以從事委托代理招徠業務，但委托社不得委托不具備相應資質的旅行社代理招徠，旅行社可以委托代理招徠的業務范圍縮小。對于具有同等業務經營資質的旅行社之間的委托，不屬于禁止范圍。另外，同行委托除同資質的委托代理招徠外，旅行社還可以通過轉團形式委托其他旅行社接待，但是必須委托給具有相應資質的旅行社，并取得旅游者的書面同意。
廣東省旅游質檢所所長張國輝表示，業界目前最關注的問題就是沒有出境游經營許可的旅行社能否代理有出境游經營許可旅行社的出境游業務，按照法律顧問的理解是不允許的。但還需要國家旅游局進一步出臺明確指引。
競爭會更“殘酷”嗎?
在接到77號文之后，湖南省旅游局行業管理處處長胡金文告訴記者，目前湖南已暫停旅行社委托代理備案登記。
張國輝介紹，廣東各地市旅游局對通知的理解參差不齊，質檢所請來資深旅游法律顧問認真研究通知內容，梳理3條指引：6月1日前，已建立企業之間的委托代理行為，是企業間的自主行為，是符合旅游法第60條規定的合法行為，但如果合作雙方旅行社的任何一方資質超出經營范圍，必須在6月1日后停止合作關系，否則將被清理;6月1日后，旅行社必須嚴格遵守旅游法的規定，委托社不得委托不具備相應資質、超出經營范圍的旅行社代理招徠，而且應當在包價旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息;6月1日后，旅游監管部門如何界定委托代理關系，首先是從宏觀上明確委托代理是法律允許的，其次從微觀上要具體分析旅行社的資質和經營范圍，委托業務的性質，具體情況具體分析。
郭曉鵬認為，停止實施77號文，實際上是給了旅行社更大的空間，也許會刺激更多旅行社加速布局各自的渠道，將品牌貫穿到二、三級地市。除此之外，各家旅行社也應廣開思路，更好地利用互聯網或者異業合作等方式方法，繼續開拓市場。
黃朝暉認為，停止實施77號文，對出境社的銷售和企業發展應該不會有什么影響。現在已經進入互聯網時代，線上銷售渠道更加成熟和便捷，出境社可依托電商平臺進行銷售。在旅游產品可控的情況下，更有利于出境社品牌的提升。
深圳市旅游協會副會長、深圳國旅新景界董事長吳斌則認為，停止實施77號文之后，作為旅行社的經營者比較關注的是，這一調整是長期方向性調整還是為了規范市場而進行的短期調節。如果是長期的方向變化將會對公司未來規劃產生較大影響。國旅新景界有部分業務依賴同業代理去拓展自己力不能及的市場，現在面對這種調整就會考慮進入更多的區域市場，通過建立電商，運用自己的資本異地擴張等方法來拓寬銷售渠道。
中旅總社市場部相關負責人表示，中旅作為一個綜合性的組團社，與市場上的一些大型供應商還不太一樣，它有自己的直銷體系，有自己的后臺去做產品，通過中旅系的門市、分公司以及合作加盟門店去銷售，是屬于“自產自銷型”旅行社。停止實施77號文對中旅現行業務的沖擊不大，影響也微乎其微。對于像中旅這樣的傳統渠道比較發達的旅行社，可以通過在三、四線城市開設參控股社以及門店的形式，幫助當地有出境游需求的游客報名參團。該負責人建議，如果將來能進一步放開旅行社異地跨省設門市，也可以極大地解決出境旅行社的渠道建設，更加有力地推動旅游業的批零體系建設，旅行社行業的市場空間將得以進一步擴大。
有業內人士也提醒，旅游市場是一個充分競爭的市場，也是一個朝氣蓬勃的市場，靠“堵”是不可取的，要進行疏導和引導。
對于“殘酷性”，郭曉鵬也有著自己的判斷。他認為，停止實施77號文給了那些不具備競爭力的旅行社更大的壓力，會淘汰一部分旅游企業，可以說加速了旅游行業競爭的步伐，使旅游行業以更快的速度進入到更為激烈的競爭中，新一輪的洗牌行情也許將會出現。
吳斌分析，對于華南區市場而言，包括廣之旅、南湖國旅、國旅新景界等在內的大型旅行社，主要依靠直營擴張為主，同業銷售為輔，因此所受影響有限。但對依賴同業渠道為主的專線批發商，會受政策影響比較大，未來或會考慮拓寬銷售渠道或謀劃轉型。
一位不愿具名的旅行社負責人向記者透露，旅行社現在更關心的是國家旅游局對于出境游發展的下一步舉措。畢竟停止實施77號文，引發了行業內的很多討論和爭議。“6月1日已經過去了，各地落實通知的力度也不一樣，企業也都在觀望。大家很關心旅游主管部門未來是否會有新的相關政策。”
在國家旅游局近期舉辦的一次新聞發布會上，國家旅游局監督管理司司長彭志凱對于停止實施77號文做了部分解釋。他表示，首先，停止不等于取消。77號文出臺的意義，是為了促進旅行社批零體系建立。經過實踐，在制定旅游法時已經充分吸收了77號文的內容，對于代理的表述可以參照旅游法第60條。其次，停止是為了規范旅游市場秩序的需要。業界都關注到了旅游法第60條，卻極少注意到第29條、第30條，“那兩條明確了旅行社經營出境旅游、邊境旅游業務應當取得相應的業務經營許可，旅行社不得出租、出借旅行社業務經營許可證。旅行社不能只盯著出境游業務，也應該更多地在入境游上下功夫。”
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